Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы за 2020 год
Одной из основных задач Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области (далее – Управление) является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории Тверской области. В соответствии с Положением об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утверждённым приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26, Управление в пределах компетенции осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории Тверской области, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, оказывает органам местного самоуправления методическую помощь по вопросам обеспечения соответствия уставов муниципальных образований Тверской области федеральному и региональному законодательству.
Управлением организована работа по государственной регистрации уставов муниципальных образований Тверской области, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, проведению правовой экспертизы уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований на предмет их соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Тверской области, законам Тверской области, соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ) порядка принятия устава или муниципального правового акта, а также на основании результата антикоррупционной экспертизы устава или муниципального правового акта.
В процессе практической деятельности Управления в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований возникают отдельные проблемы:
– значительный объем регулярно принимаемых изменений в федеральное законодательство, как следствие – несвоевременное реагирование органов местного самоуправления на соответствующие изменения законодательства;
– длительная процедура принятия устава муниципального образования, МПА, как следствие – принятие решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, МПА в связи с изменениями в федеральном законодательстве, произошедшими в процессе разработки и принятия вышеуказанных муниципальных правовых актов.
В государственном реестре муниципальных образований Российской Федерации по состоянию на 01.02.2021 содержится 240 муниципальных образований Тверской области (11 городских округов, 8 муниципальных округа, 23 муниципальных района, 32 городских поселения, 166 сельских поселений).
В 2020 году в Управление для государственной регистрации поступило 139 комплектов документов, из них о регистрации 52 уставов муниципальных образований и 87 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Тверской области (далее – МПА). Зарегистрировано 36 уставов и 70 МПА (76% от общего числа поступивших актов). В 2020 году Управлением принято 10 решений об отказе в государственной регистрации уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Тверской области, что составляет 7% от общего количества поступивших актов; возвращено без рассмотрения 11 уставов и 11 МПА.
Муниципальные образования, в отношении решений представительных органов которых Управлением Минюста России по Тверской области было принято решение об отказе в государственной регистрации МПА, имели статус:
городской округ – 1,
муниципальный район – 2,
городское поселение – 3,
сельское поселение – 4.
Анализ практики государственной регистрации показал, что основными причинами отказов в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований являются:
1. Противоречие МПА федеральному и региональному законодательству.
Типичным нарушением законодательства, являющимся основанием для отказа в государственной регистрации МПА, являлось закрепление в уставах муниципальных образований вопросов местного значения и вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, несоответствующих статьям 14, 14.1, 15, 15.1 федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, а также полномочий органов местного самоуправления, которые осуществляются органами государственной власти Тверской области в соответствии с законом Тверской области от 20.12.2019 № 89-ЗО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области».
Также выявлены следующие нарушения норм федерального и регионального законодательства:
- несоответствие перечня вопросов, подлежащих обязательному вынесению на публичные слушания, закрепленных в уставе муниципального образования, статье 28 федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ;
- порядок вступления в силу МПА о внесении изменений в устав не соответствует статье 47 федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ;
- продолжительность периода, на который депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), устанавливаемого уставом с в соответствии с законом Тверской области, не соответствует части 1 статьи 9 закона Тверской области от 15.07.2015 № 76-ЗО «Об отдельных вопросах, связанных с осуществлением полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в Тверской области».
2. Наличие коррупциогенных факторов в муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
В 2 представленных на государственную регистрацию МПА в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» выявлены коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
- широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения (в уставе муниципального образования не установлена продолжительность периода, на который депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности);
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции -нарушение компетенции государственных органов (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (в уставе закреплено полномочие Совета депутатов поселения, которое не отнесено законодательством к компетенции представительного органа муниципального образования).
3. Несоблюдение установленного федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
В соответствии с частью 4 статьи 44 названного федерального закона проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). При принятии 1 МПА указанный порядок не соблюден.
Принятие Управлением решения об отказе в государственной регистрации муниципального правового акта не является препятствием для повторного представления его для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении (часть 8 статьи 4 федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»). На 01.02.2021 приведены в соответствие федеральному и региональному законодательству (после отказа в государственной регистрации в 2020 году) 5 уставов и 4 МПА о внесении изменений в устав муниципального образования.
В целях повышения качества подготовки МПА, снижения количества отказов в государственной регистрации МПА, Управление, как и ранее, продолжает активно участвовать в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления с использованием различных форм и средств:
- информирование глав муниципальных образований об изменениях в федеральном и региональном законодательстве, разъяснение отдельных положений федерального и регионального законодательства путем направления писем и размещения информации на официальном сайте Управления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
- консультирование по вопросам процедуры принятия уставов муниципальных образований, МПА, прохождения их государственной регистрации, по требованиям к оформлению документов, необходимым для регистрации;
- разработка и размещение на официальном сайте Управления типовых уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
- рассмотрение проектов уставов муниципальных образований, МПА (в 2020 году рассмотрено 140 проектов); данная форма взаимодействия органов местного самоуправления и Управления позволяет выявить и устранить нарушения законодательства на стадии разработки проектов решений.